法律漏洞——三个不合理的海关行政处罚规定

来源： 2021-09-03 阅读文本仅需3分钟

法律受制定者的主观认知水平和当时客观因素的限制，有时难免挂一漏万，向前发展的社会与停滞的法律规范难免会出现矛盾。尤其是海关执法，受国家政策影响颇大；另外，社会总是在不断地向前发展，而法律制订出来有一定的稳定期间，海关执法过程中朝令夕改的事情并不罕见。正因为如此，在现实中往往会出现法规颁布之初合情合法却在一段时间后违情悖理的情况。这样的处罚虽然有法可依，但违背常理，过罚不当，在行政诉讼中很难得到司法机关的认可。笔者根据个人经验，举出三例，供企业界朋友和广大同仁指正。 一、丢失手册也要罚？
　　《实施条例》第二十三条（二）项规定：遗失海关制发的监管单证、手册等凭证，妨碍海关监管的，予以警告，可以处3万元以下罚款。其中的“手册”就是海关制发给企业的加工贸易手册。
　　改革开放以来，我国的加工贸易飞速发展，现在全国从事加工贸易的企业逾百万，每个企业每年又会办理很多本加工贸易手册，一般几十本，多的甚至达到上千本。这么多的纸制手册在企业、报关行、海关之间流转，有时难免会造成丢失。
　　且看下面一个真实的案例：
　　2006年9月1日，某公司在海关办理进料加工手册一本，手册备案进口原料冰乙酸500000千克，价值合计245000美元，出口成品为对乙酰氨基酚609760千克，价值1432936美元。
　　2007年1月24日当事人在海关办理了货物加工报关出口后，通过甲物流有限公司将手册邮寄回当事人公司，内置物品有：加工贸易手册；两票核销单；正、副本提单一套。甲物流有限公司不慎将该快件丢失。当事人经多方查找此邮件仍不知下落，当事人于2007年1月在《国际商报》刊登了手册遗失声明，声明作废。
　　海关认为：某公司的上述行为违反了《中华人民共和国海关法》第三十三条之规定，构成违规。根据《中华人民共和国海关法》第八十六条（十三）、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第二十三条（二）之规定，决定对某有限公司科处罚款人民币5000元。
　　上述某公司的经历想必很多企业都曾经遭遇过，过程也大致相同：不慎将手册丢失――登报声明――海关立案调查――罚款。罚款数额有的几千元，有的甚至上万元。企业经济损失是一方面，关键是在海关立案调查期间，企业的加工贸易受到巨大影响：丢失的手册停滞，等待海关结案；办理新的手册需要缴纳全额保证金，不能再实行台帐“空转”。在现实中，一些遭遇这种麻烦的企业常常长时间往返于海关加工贸易监管部门和缉私部门之间，希望免缴保证金，希望缉私部门早日结案。往往心力交瘁，不胜其烦。但是，我们这么多的当事人有没有谁曾经有过一丝质疑：因为丢失手册就处罚有没有道理？
　　在1996年以前，企业丢失加工贸易手册是一件很严重的事情。因为那时候海关对加工贸易企业的经营进行监管完全依赖手册――手册备案---料件进口、-----中期核查-----手册核销。对每一个环节，企业经手人和海关负责关员都要在手册签注。一些走私分子也常在手册上做文章：假装手册遗失进行买卖、手册拆页加页、涂改记录等等。所以一旦有企业遗失了手册这个海关监管的必备凭证，海关调查部门或者以走私立案调查，或者以违规依据当时的《海关行政处罚实施细则》进行处罚，应该说都是有道理的。
　　1996年以后，全国海关开始采用电子联网通关，在通关系统H883下有加工贸易管理模块，对手册数据全程录入。随着技术的成熟，海关总署于2004年又开发了H2000系统（海关通关作业操作系统），其中同样有加工贸易监管的子模块。2008年，在全国十多个海关试点运行后，海关总署正式下发文件，在全国全面推广应用H2000电子化手册，以后各海关不再签发纸制《加工贸易登记手册》。可以预见的是：以后各加工贸易企业丢失手册行为将成为历史。
　　电子技术对加工贸易管理介入的一个最明显的成效是围绕纸制手册的走私行为完全绝迹，手册不再是海关监管的必备凭证，其作用大大降低。企业在办理加工贸易手续时是否提交手册对海关监管没有任何影响，同样的道理：手册丢失也不会影响到海关的监管。
　　根据以上分析，企业丢失手册不会影响到海关监管，不符合《实施条例》中所列的的“妨碍海关监管”的违法构成条件，不应受到行政处罚。
　　还有一个非常通俗的理解：我们每个人都有身份证，企业有营业执照，在税务部门还有税务登记证。我们身份证、营业执照丢失了，登报声明后向原发放机关补办手续申领，可能会缴一定的成本费，但哪个机关会对办理补办手续的人或企业进行行政处罚？
　　因丢失手册而进行的行政处罚一旦诉至法院，企业完全可以理直气壮地要求海关举证证明“企业丢失手册是如何妨碍海关监管的”，依行政诉讼证据规则，如果海关举证不能，其行政处罚将不能成立。
二、手册逾期16天就罚250万？
　　案例：
　　2005年7月21日，某公司在海关办理进料加工手册一本，手册备案进口硫酸铜等料件，价值630万美元，手册有效期为2006年12月31日。某公司于2007年1月19日向海关申请办理手册展期手续，已超过手册有效期限16天。
　　海关认为：某公司的上述行为违反了《中华人民共和国海关法》第三十三条及《中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法》（署令第113号）第三十条之规定，构成违规。将根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十八条（四）之规定予以处罚。而第十八条规定的罚则是：“处货物价值5％－30％的罚款”，也就是说，虽然某公司手册核销仅仅逾期16天，但罚款最少也是250万元。
　　这是一个真实的案例。公司负责人了解到海关的这一规定后目瞪口呆，心急火燎。250万，足以让公司马上倒闭，何况还有可能不只这个数。他怎么也不能理解：仅仅是普通的手册逾期，就要受这么高额的罚款？
　　说实话，律师刚接手这个案件时也不理解，甚至海关内部执法人员也有着不同的意见。坚持至少罚款250万的关员的理由是：《实施条例》已经对此违法行为做出了明确的处罚规定，最轻不得低于5％的比例，否则就是不依法办案。
　　办理该案件过程中，律师提出的代理意见主要是：
　　1、手册逾期16天申请核销是一个很小的程序性工作失误，对海关监管造成的危害后果微乎其微，应当适用较轻的处罚或者不予处罚。
　　2、虽然《实施条例》规定了5％的最低限额，其它条款也没有规定从轻、减轻或免予处罚的内容，但海关行政处罚应结合其上位法《行政处罚法》来进行。《行政处罚法》第二十七条规定“主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应从轻或减轻处罚；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。
　　3、对手册逾期行为处以高额罚款属过罚不当，属于《行政诉讼法》规定的司法机关可以直接更改的情形。
　　律师的意见得到了大部分办案人员的赞同。最后此案以处罚人民币2000元结案。
　　办案思考：
　　行政处罚罚款的高低，只要在规定的比例内，都属于执法人员自由裁量权行使的范围。有的处罚不合理但合法，企业及律师对此抗辩极其艰难。如何让海关执法部门或者事后的海关上级行政复议机关、人民法院也确定处罚“不合理”，需要企业及其律师做大量细致的工作。明晰的观点，缜密的逻辑，翔实的资料，可靠的依据等等，都是必不可少的。当然还有一些个案处理上的技巧与角度，也是企业需要掌握的，因篇幅关系，不再赘述。
三、擅自出租减免税设备应否补税？
　　先看一个案例：
　　2003年2月至2004年6月，某公司凭《进出口货物征免税证明》在海关分别免税进口牛奶超高温灭菌设备2套、无菌灌装设备3套、零配件一批、热奶分离机1台。2007年5月，某公司与甲乳业有限公司签订租赁合同，将该公司所有生产、办公、仓储、所需的不动产及设备整体租赁于甲乳业有限公司，其中包括上述所有特定减免税设备，租赁期间为2007年5月至2012年5月，2007年11月，海关发现某公司此行为并立案调查。
　　海关认为：某公司未经海关许可，擅自租赁特定减免税设备，违反了《中华人民共和国海关法》第三十七条第一款之规定，构成违规。根据《中华人民共和国海关法》第八十六条（十）项、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十八条第一款（一）项、第五条的规定，决定科处某公司罚款人民币35万元，并责令恢复原状。同时，补缴擅自租赁减免税设备期间涉及税款人民币26.9万元。
　　某公司对海关罚款无异议，但对补缴税款提出疑问。律师接受委托后多次前往海关了解责令企业补税的理由及依据。海关的解释是：
　　1、根据《实施条例》第五条的规定：依照本实施条例处以警告、罚款等行政处罚，但不没收进出境货物、物品、运输工具的，不免除有关当事人依法缴纳税款、提交进出口许可证件、办理有关手续的义务。此案中对当事人处以罚款后，同样不应免除其缴纳税款的义务。同时，海关总署办公厅2002年在其它同样案件对上海海关的批复中明确表示：此情况下“按租借期限征收进口税款”。
　　2、对于进口人而言，减免税待遇是国家基于进口人用于申请减免税进口的目的才赋予企业，进口人将设备擅自租赁，租赁期间没有用于审批目的，不应再享受免税待遇。同时，设备租赁人无享受减免税待遇权利但在实际中享受了减免税待遇，并获得了利益，故租赁期间税款应予补缴。
　　对海关上述解释律师进行了深入研究，而后提交法律意见书表达了下列观点：
　　企业擅自租赁期间税款不应补缴，海关提出的解释不成立。理由是：
　　1、虽然《实施条例》第五条规定了海关做出行政处罚的，不免除缴税等办理海关手续义务，但并没有明确表示减免税设备租赁期间税款需要补缴。第五条确切的含义是：在海关做出行政处罚后，如果根据规定尚需办理补税等海关手续的，则需办理手续；如果不需要办理的，则不再办理。具体应否办理各手续，应参见其它具体条款。因为个案情况不同，是否需要办理的结果也不同，如果需要办理，具体办理的手续各异。所以具体操作还应根据个案结合其它条款进行，而本案具体涉及的第十八条并无任何要求补税的内容。
　　换一个角度：第五条规定了不免除办理海关手续的义务，是不是所有的海关行政处罚都需要补税、提交许可证？例如第二十三条（一）项：擅自开启或者损毁海关封志的，是否也要求当事人缴纳税款和提交许可证？如果不需要，第十八条为什么就一定需要？至少从法律条文上是没有明确依据的。
　　至于海关总署内部的批复，其内容是否妥当且不谈，至少可以肯定的是：由于其没有对外公开，故不能作为执法依据，至少不能在行政诉讼中作为证据提交，也不能作为法律依据。
　　根据以上分析，海关的第一条理由不成立。
　　2、特定减免税设备的进口后什么时候应补缴税款？主要是看减免税设备所有权是否转移和减免税设备的性质是否发生了改变。例如：设备所有人擅自将设备转让，其在转让过程中获得了因设备特殊的性质带来的税款利益，此情况下应缴纳税款。而减免税设备租赁期间，设备所有权没有发生转移，设备的性质没有任何的改变，对税款没有任何的影响，补缴税款之说从何而来？有人觉得出租人因为擅自出租获得了不法利益，需补缴税款予以平衡。这是一个误会。因为出租获得的不法利益的处理办法在第十八条里已经有明确规定：没收违法所得。如果觉得单单没收尚不能保证法律之严肃，海关还可以适当提高罚款比例，惩处当事人擅自出租行为，无论如何，都与税款无关。
　　至于“租赁人没有资格但享受了待遇”的理由更不值一辩：租赁人不是海关监管相对人，不是纳税义务人，与海关无法律上的权利义务关系，他的责任不应转嫁至出租人身上。
　　根据以上分析，海关第二条理由不成立。