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治理思想:全面深化海关改革的逻辑起点与实践理性

来源: 2021-09-15 阅读文本仅需3分钟

作者‖江育春 广州海关隶属佛山海关驻南海办事处

来源‖《海关与经贸研究》2015年03月



 
摘要:新时期的海关改革面临复杂形势与严峻挑战,应主动融入国家治理体系,更加注重改革顶层设计;紧扣行政体制机制改革脉搏,以实践理性确立全面深化海关改革的路径选择;在具体策略上,以服务新战略、新平台、新业态为突破口,撬动海关改革的杠杆支点,提升海关在国家治理体系中的地位和话语权。

关键词:海关改革;海关治理;海关现代化

党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。如何通过全面深化改革,建设中国特色社会主义海关,打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管机制,在2020年的时间节点上实现海关治理能力现代化,成为当前海关改革发展的紧迫任务与重大课题。

一、从“治理”与“现代化”的内涵界定 考量深化改革的顶层设计

习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上,对“国家治理体系和治理能力现代化”的内涵作了科学界定。从“管理”到“治理”的跨越,强调的是多元主体的民主式、互动式、参与式管理。海关应站在国家治理的高度,以顶层设计为全面深化改革定“章法”:

(一)法治导向,顶层设计与源头治理相促进。法治是国家治理的基本方式,是治理现代化的重要标志

在全面深化改革过程中,既要做好顶层设计,又要坚持问题导向,从治关理政中的深层矛盾和迫切问题人手,推动改革法治化、制度化建设,治本和治标相结合,实现以重点领域和关键环节的突破带动改革的整体推进。

1.健全权力体系,实现拥权法制化。“凡属重大改革都要于法有据。”坚持“权责法定”原则,完善以《海关法》为核心的海关法律体系,重点推动口岸管理、反走私综合治理、行政处罚等领域法律、行政法规、规章的调整配套,从源头上根治执法依据缺失、滞后、冲突等症结,确保在法治轨道上推进改革。

2.推行“开门立法”,实现内外协调对接。从执法链条来看,由改革引发的执法依据问题以及与其他主管部门的对接问题函待解决,比如,广东省在行政审批制度改革上的先行先试,虽无直接取消或调整由海关实施的行政审批事项,但由于海关部分作业程序以其他行政机关的行政审批结果为依据,形成前后道的“串联”关系,这种后置的行政审批权在行政审批改革后表现出种种。

在海关立法过程中,建议进一步完善“立法前评议”机制,邀请其他主管部门、专家学者、行业代表共同参与,健全对评议意见的采纳和解释说明机制,实现海关立法和其他部门规章的相互衔接,以良法善治提高行政效率;推行“立法式普法”,提供多元、通畅、互动的民意表达和利益诉求渠道,提升海关治理弹性,争取相对人的理解和支持,将矛盾化解在初发阶段。

(二)上下同欲,顶层设计和“摸着石头过河”相结合

笔者认为,强调顶层设计,是改革的大局观;尊重基层首创,是改革的群众观;“摸着石头过河”,是改革的实践理性。基于此,要形成顶层决策和基层探索的改革良性互动,既要防止“下改上不改,最后改回来”,“下动上不动,越动越被动”的局面,也要防止零敲碎打的调整和碎片化修补;既要明确提出改革总体方案、路线图、时间表,形成各领域改革和改进的联动和集成,同时也要尊重群众首创精神,从基层实践中汲取改革养分。

在具体机制设计上,以挖掘内部科研力量为主,借助外脑机构智力资源为辅,推行课题招投标、委托研究等多种形式相结合的科研制度,拓宽理论与实务研究的国际视野,及早研究、主动对接TPP, TTIPOO等国际自由贸易新领域、新规则,在新一轮贸易自由化浪潮中预判评估、找准定位;鼓励基层海关先行先试、局部领域“摸着石头过河”,结合关区腹地产业、物流和口岸特点,因地制宜开展应用性、操作性的实证研究,种好改革“试验田”,为改革发展提供政策参考和决策咨询。

(三)有守有为,顶层设计与底线思维相配套

坚持底线思维,具体到海关工作,就是要把“守”和“为”、“管”和“放”有机统一起来,实现海关权力规范、有序、有效运行。

1.合法设权,加强权力源头性防控。对自由裁量基准缺失、判别标准模糊、运行流程不明确、风险制约机制不完善的执法和管理活动,通过健全清权确权常态化机制,梳理行政执法自由裁量事项,对执法启动条件、事实认定标准、执法实施程序、执法处置决定等因素予以明确,细化立法中的原则性条款和幅度过宽的条款,健全自由裁量权基准体系;依法向社会公布各项执法依据、执法权限、执法程序,形成公布行政解释的长效机制,用权利来制约权力。

2.合规用权,建立权责相当、权限明晰的“有限责任”体系。在推进海关系统简政放权进程中,应充分考虑司法审查的实际,调整后的具体行政行为须经得起司法评判。除了执法主体的能力因素以外,制度设计不合理也是产生读职侵权的重要原因:一是以管理目标代替具体操作,过多将理想目标作为刚性要求,造成推定关员担负“无限责任”的倾向;二是对程序性和实质性审核的界定不明,导致司法审查过严;三是执法辅助模式待改进,海关规章制度庞杂零散,让一线关警员无所适从。

对此,建议引人读职侵权风险评估修改机制,对缺乏上位法依据给管理相对人单独设置责任义务的,不符合各关区执法与管理实际、深化改革要求的“土政策”进行全面清理;抓紧填补执法领域的制度空白,重新审核各类规范性文件中的“刚性表述”,化解系统性读职侵权风险。针对海关执法特殊性,重点就海关差别化作业、“前中后”相结合的通关作业模式以及程序性审核等理论与实务操作,加强与检察、法院等司法机关的对话沟通,把握海关读职侵权预防工作的主动权。

3.有效控权,加强对改革衍生风险的预判与防范。简政放权、转变职能是系统工程,不仅要精简,还要考虑精简之后管理链条如何闭合。要结合改革领域、项目和进度及时确权,将新的“权力”项目、运作流程予以规范明确;利用审计监督、执法检查成果,查找影响职能发挥和改革深化的体制机制问题,以“制度+科技”构建“权力之笼”。

4.有序放权,践行市场主体“法无禁止即可为”,执法主体“法无授权不可为”的理念。进一步减少生产经营活动、资质资格许可方面的审批项目,最大限度缩小审批、核准、备案范围,减少海关对市场、社会的十预。具体是将部分口常性、量大、程序繁杂的审批事项通过申报管理、口常监管、后续监管等方式,变更管理模式;将具有服务性质的事项排除在行政审批的事项外;直接取消部分实际意义不大的审批项目。严格控制新设行政审批项目,清理非行政许可审批事项,简化内部核批手续,推动内部作业删繁就简,做到“管、减、简、便”。

二、从国家行政管理体制改革趋势与方向

确立全面深化海关改革的路径选择转变职能、简政放权是海关顺应社会主义行政体制改革的必然要求、必经之路。只有做到“管少”、“管准”,才能真正“管好”,进而建立起权力职责明晰、资源优化配置的运行机制。

(一)“管少”:厘清权力边界,戴上“有限海关”建设的“紧箍咒”

治理能力现代化建设的重点,是要处理好政府、市场、社会各管与共管的矛盾。在“小政府,大社会”行政理念下,海关应以积极姿态,尊重市场规律,坚持市场化、社会化、专业化改革方向,全面摸清海关权力的“底”,明确权力的“边”,划定权力的“圈”,明晰海关执法与市场调节的边界。

发挥市场在资源配置中的决定性作用,引导、培育社会中介组织和行业协会,对技术性、服务性、辅助性的事项,通过行政委托、行政指导、行政合同以及购买服务等方式,逐步向中介机构和行业协会有序转移,海关凭社会组织的鉴证结果和专业技术实施管理,促使部分职能社会化,退出“越位点”,补上“缺位点”。

(二)“管准”:转变职能实现方式,找准提升治理能力、塑造良好形象的着力点

在进出口管理链条上,海关与外经贸、检验检疫、环保等主管部门形成了相互衔接的协作关系,还存在着事权划分不清、标准不一、合作不顺等问题,履职方式也存在扩大化、复杂化、繁琐化的倾向,导致顽症治理的“投人产出比低”,招来企业不解或公众质疑,代人受过“背黑锅”的事件时有发生,影响海关的社会公信力。由此可见,海关简政放权、转变职能不是简单的“加减法”,而是要以行政审批制度改革为契机,厘清海关与其他主管部门的关系,重新构建和谐公共关系:

“分”以厘清职权边界。建议在总署公开《海关行政职权目录表》和“权力运行流程图”的基础上,借鉴广东南海试行“三单管理”⑨改革模式,将海关、检验检疫、海事等大通关各环节的管理事权、收费项目等纳人清单管理,主动向社会“亮权”,让企业明晰各环节主体、流程、标准和依据;及时回应公众关切,把不应放在海关身上的责任厘清、剥离。

“合”以促协同治理。针对海关与相关部门间改革不同步、信息沟通不畅的问题,构建与其他主管部门、联检单位、管理相对人和社会各界的合作伙伴关系,推广上海洋山保税港区国际贸易“单一窗口”试点,实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助,形成口岸治理合力。

(三)“管好”:创新海关监管作业模式,牵住深化改革、释放红利的“牛鼻子”

1.实行作业流程再造和手续简化。在通关环节将货物准人监管与税收征管相分离,改革货物申报制度、优化税收征管模式,推进“两步申报”、集中汇总征税等改革,将技术性、基础性较强的审价、归类、计税及验证企业守法状况等作业前推后移,减少和取消前期审批验核手续,破解“逐票征税、平均用力”的作业瓶颈,实现货物在一线快速分流。优化口岸通关作业链条,结合当前关检合作“三个一”通关模式改革,改变目前先报检、后报关的串联模式,将通关单的校验环节更改到放行环节,形成报检和报关同时进行的并联流程。主动适应商事登记改革,创新企管模式,对外服务单位践行“单一窗口”理念,探索实现注册登记无纸化,企业商事登记与海关注册登记同步办理等便捷新模式。

2.坚持差别化管理主线。将企业自律管理试点与《企业信息公示暂行条例》的颁布施行统筹、对接起来,对AA类企业和A类生产型企业试行自报、自缴税款的信任管理模式,分步实现征管方式的转变,营造稳定、透明、可预期的执法环境。利用数据挖掘等先进技术,实施基于供应链的信息采集和风险甄别,综合企业守法状况、运营合规程度等信息进行评信、用信。

三、服务新战略、新平台、新业态,撬动海关改革的杠杆支点

在构建开放型经济新体制的过程中,以更加积极主动的姿态,将服务与配套国家新战略、新平台、新业态作为改革的杠杆支点和突破口,树立改革信誉,提升海关在国家治理体系中的地位和话语权。

(一)服务新战略:从履行传统职能向融入国家安全战略大局延展

十八届三中全会强调要健全“公共安全体系”,并在中央设立“国家安全委员会”。可见,维护国家安全特别是非传统安全已被提到保障国家改革与发展的战略高度。作为维护国家非传统安全第一防线的进出境监督管理机关,海关职能不断拓展、延伸,与社会管理等重大问题的关联性口益密切。在国家安全战略框架下,海关要充分发挥国家口岸管理办公室、全国打击走私综合治理办公室设在总署的优势,在“国安委”的工作机制和议事规则下,利用在防范境外安全威胁方面占据着天然的“关口”位置,工作重心逐渐向国家安全领域倾斜,从反恐、反洗钱、环境保护、保护濒危动植物、查缉货币非法输出、查缉化学前体等人手,加大口岸反恐维稳和关境保护的力度,进而推动口岸体制机制改革和关境综合治理,巩固、提升争取海关在关境管理的主导地位。

(二)借势新平台:从政策优惠的“洼地”向制度创新的“高地”攀登

笔者认为,国务院关于上海自贸区改革方案的指导意见,摈弃了建设新的“政策注地”的思路;国家赋予先行先试的政策,最关键期望通过体制机制创新,探索可复制可推广经验。但应该看到,中央制度创新驱动的改革导向与地方政府、企业习惯于优惠政策驱动的良好愿望形成了巨大落差。这就要求海关将自贸区作为改革发展的“试验区”,突破传统思维束缚和路径依赖,增强海关理念创新与机制制度变革的原创力,打造国际化、法治化、便利化的“营商环境高地”。

同时,作为经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区之后设立的第四类深化改革、扩大开放的先导区,海关特殊监管区域发展中存在种类过多、功能单一、重申建轻发展等问题,处于整合优化、科学发展的重要关口。面对上述挑战,应坚持“成熟一项、复制推广一项”的原则,将自贸区海关监管服务制度创新的成果向全国海关特殊监管区域复制推广,赋予核心功能,实现与自由贸易园(港)区的联动发展,打造“特殊监管区域升级版”;积极联合相关部委向国务院争取先行先试的政策和功能,培育有利于多种业态并存发展的政策环境,积极拓展特殊区域业务类型,逐步向生产制造、维修、研发、销售、物流、结算六大中心拓展转变,为国家建设开放程度更高、接轨国际模式的新型经济功能区作出海关应有的贡献。

(三)扶持新业态:从以我为主的行政控制型向顺势而为的公共服务型转型

伴随着我国产业加速转型、信息技术迅猛发展,传统贸易模式加快转变,新型贸易业态方兴未艾,尤其服务贸易所具有的非实物性、不可储存性等产业特点,对海关治理理念、治理模式形成倒逼之势。

在理念上,理清“谁服务谁、谁适应谁”的执法导向。在传统管理观念下,海关更多以要求管理相对人履行义务为本位,从政府管理的正当性、强制性和企业的附从性、适应性去设计监管制度。在新形势下,海关应靠前站位,主动作为,坚持货物贸易与服务贸易并重,继续加快货物贸易监管手段的转型升级,积极探索新型业态治理模式,以有形的货物贸易带动无形的服务贸易发展。

在具体切人点上,更加主动参与国家产业、贸易税收政策的研究制定,确立治理模式、监管方式和征税原则,破解新型贸易形态在税收优惠政策适用、进出口环节货物通关、后续征退税与结付汇等问题,协调推动完善与服务贸易特点相适应的国家政策体系和海关监管模式,适应期货保税交割、保税融资租赁、服务外包等服务贸易发展;扩大跨境电商、外贸综合服务、市场采购贸易、保税检测维修等新型业态试点范围;支持企业发展研发设计、商务服务、市场营销、售后服务等生产性服务,以治理理念提供链式服务促进新型贸易形态发展壮大。

参考文献(略)