海关行政复议——善用救济措施，维护正当权益

作者/秦阳

导读

本 文从介绍和分析某全球500强企业在华子公司的两个真实案例入手，对进出口企业如何合理使用行政复议、行政诉讼等救济手段维护自身正当权益提出意见和建议，籍以抛砖引玉，帮助进出口企业提高自身进出口关务管理水平。

行政救济是行政管理相对人受到行政机关侵害时或可能受到侵害时的防卫手段和申诉途径。在提倡依法治国、执法为民的今天，进出口企业善用行政救济措施对于纠正、制止或矫正行政机关的行政侵权行为，并使受损害的权利得到恢复、受损害的利益得到补救有着积极的、重要的意义。
　　本文从介绍和分析某全球500强企业在华子公司的两个真实案例入手，对进出口企业如何合理使用行政复议、行政诉讼等救济手段维护自身正当权益提出意见和建议，籍以抛砖引玉，帮助进出口企业提高自身进出口关务管理水平。
一、基本情况
　　A公司是由世界500强企业在中国境内投资成立的外商合资企业，承担着国内外近百家企业的电子电器产品的配套供应，是国内及全球重要的电子电器产品供应链企业，年生产值近6亿美元，年出口额近5亿美元，现有职工5000人，为当地及国家的财税增长、经济发展和促进就业做出了积极的贡献，获得过“国际经贸合作奖”、“纳税50强企业”等诸多荣誉称号，是“商务部重点联系企业”。
　　在使用统计技术方法全面分析了A公司历年的守法合规状况后，我们发现：该公司每年报关单数量近万票，成立十余年来没有任何走私违法案件发生，有违规情事或涉嫌违规受到海关调查和处理的案件累计也仅有五到六起，属于守法合规程度相当高的企业。
　　然而正是这样一家守法合规程度很高的企业，在2013年却连续两次受到海关的行政处罚，该公司应对两次处罚的理念、态度和方法不同，产生的后果和影响也大相径庭。以下做简要介绍和分析。
1、第一个行政处罚案件
　　2011年5月，该公司向C海关辖区内某口岸海关以减免税方式申报进口1台旧机电设备，当时该口岸海关并未要求提供机电产品进口许可证明，而是按照一般监管流程办理了担保验放手续。2012年底，C海关缉私局以该设备涉嫌无证到货为理由对A公司立案开展调查。2013年6月，C海关缉私局做出行政处罚决定，认定该票货物属于许可证管理商品、该公司属于未提交许可证到货，对该公司处以高额罚款。
　　该公司觉得很委屈、很冤枉：既然海关有“许可证管理货物不得担保放行”的严格规定，那么当时口岸海关就不应该批准担保放行，而且当时企业是完全可以很顺利地从商务主管部门补办许可证件的——这是否是因为海关的监管疏漏直接导致该公司无法在通关环节及时补办许可证而造成的程序性违规呢？是否可以说是“海关有错在前，直接导致企业有错在后”呢？但是鉴于企业的保守心理、普遍对“民告官”存在的胆怯心理、特别是考虑到海关长期以来对企业的关心、支持和帮助的感激心理，该公司没有选择进行行政复议或行政诉讼，接受了上述处罚，缴纳了高额罚款。
　　但由此引发的直接后果是：该公司的海关管理类别因此由原来的AA类直接“降级”至B类，给加工贸易业务带来了很大的负面影响。
2、第二个行政处罚案件
　　屋漏偏逢连阴雨。2013年，A公司因为加工贸易深加工结转业务中的料件实际结转时间早于海关批准时间、即在海关批准前实际结转了部分加工贸易料件（以下简称“倒挂”）再次被C海关缉私局立案调查，并在年末收到C海关缉私局做出的被处以巨额罚款的《行政处罚决定》。
　　作为完全从事加工贸易业务的A公司顿时陷入困境：不仅仅是巨额罚款，更大的危机是根据海关的企业管理规定该行政处罚决定将直接导致该公司的海关管理类别由B类再次“降级”到C类，这将带来保证金台账“实转”、联网监管无法进行、查验比例提高、新加工贸易手册无法及时申领等等严重的负面后果，从而使该公司无法再开展加工贸易业务，企业已经面临着关闭生产线、遣散员工等等巨大的经营风险。
　　该公司随即通过母公司和所在国大使馆向中海国际咨询有限公司寻求帮助以协助解决燃眉之急。
二、海关行政复议——理性选择、理智过程
　　在通过认真调研和反复走访了解案件的真实情况和全部经过后，中海国际咨询有限公司向A公司提出了向海关总署申请行政复议的合理建议。在已经无法安排生产、面临关闭的危急情况下，A公司接受了上述建议，随即向海关总署提交了行政复议申请。
　　这份由中海国际咨询有限公司在较短时间内认真准备的《行政复议申请书》主要包括以下几个方面的理由：
　　1、2013年11月8日，国发[2013]44号《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》中明确规定：取消海关对加工贸易深加工结转的行政审批项目，所以A公司违反海关监管规定行为的客体已经不复存在，依照“从旧兼从轻”的原则不应对A公司继续予以处罚。
　　2、A公司的加工贸易深加工结转业务是在合理安排、仔细规划、提前申请的状态下进行的，并且主动与转入地海关和转出地海关进行过反复沟通。产生“倒挂”的主要原因是转出地海关和转入地海关对税号认定不一致、转入地海关办理集中预归类时间过长、转出地海关“十一”传统节日假期提前放假不办公以及转出地海关未尽协调义务等因素直接导致的，C海关缉私局在进行行政处罚时没有考虑这些特殊的背景原因
　　3、尽管A公司在加工贸易料件深加工结转中确实产生了“倒挂”现象，但并没有对海关的加工贸易监管秩序和国家的税收征管产生任何实质性危害或负面性影响：在整个过程中，没有一件料件短少、没有一分钱的税款流失。而且在结转过程中，A公司自始至终都积极主动地与转出地、转入地海关进行反复的交流和认真的沟通，希望加快批准速度；发生问题后也积极分析原因做出解释、提出改进措施——这些完全符合《行政处罚法》第27条的：“主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应从轻或减轻处罚；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，有充分的不予处罚情形。
　　4、A公司生产的产品属高科技信息技术类产品，为全球众多通讯产品上游厂家配套，现代信息技术产品生产过程中的“零库存”（Zero Inventory）和“实时生产”(Just-in-time)特征决定了加工贸易深加工结转业务必须在最短的时间迅速、及时和有效地进行，否则会使生产线和制造链中断，严重影响信息产品全球供应链；在反复沟通、苦苦等待却没有结果，又急于保全生产、保障全球供应链的情况下，A公司万般无奈、迫不得已对料件进行了提前结转，确实是事出有因、可以理解而且情有可原的行为。
　　5、原处罚决定违背立法精神和海关的服务理念，已经给A公司的生产经营造成严重的负面影响。全球经济低迷，管理类别“降级”到C类将直接导致A公司陷于生产经营活动停滞甚至被迫关闭的绝境，近5000名面临下岗失业的局面，势必带来严重的社会、经济后果和不稳定因素；A公司在全球信息产品制造链的运行中起着重要作用，该公司承担的全球供应链环节中断，会直接对上下游百余家企业的生产带来巨大损失，国内外影响重大，会给其他外资企业带来了心理上的恐慌和情绪上的不满，动摇其在华运营和继续投资的决心和信心。
　　6、此外，原《处罚决定书》在确定的违规主体和处罚客体方面也存在明显瑕疵。
　　复议机关为了能够充分、准确地了解案情，在复议过程中就该案组织了听证，认真、细致地听取了复议双方的意见。在听证过程中，C海关的相关部门和A公司在融洽、和谐的氛围中交换了意见和证据，初步达成了谅解和共识。最终，复议机关经审理后认为A公司的行为虽然在客观表现上构成不依照规定办理结转手续的违规行为，但综合考量A公司在整个业务过程中的主观意愿、客观原因以及在海关立案调查前已获得海关审批、未产生危害后果等因素，其违规行为应依法不予处罚。最终，复议机关做出了撤销C海关的原行政处罚决定的复议决定。这不仅维护了A公司的合法权益，也提高了行政执法的质量，还为海关系统妥善处理类似案件提供了思路和借鉴。
三、思考和建议
　　行政复议、行政诉讼是法律赋予进出口企业的救济手段，不仅有利于维护自身正当权益，也有利于帮助行政机关纠正不适当和不恰当的执法行为、提高行政执法水平，如果运用得当可以实现“双赢”的最佳效果。
　　但是在现实世界中，企业普遍对行政机关存在着“畏惧”心理、对“民告官”存在着“畏难”心理、担心日后“穿小鞋、遭报复”也存在着“胆怯”心理……往往不愿意利用复议和诉讼等救济手段来维护自身权益。从A公司的两个案例看出：第一个案例可以归纳为“企业的违规是由海关的违规在前”造成的，所以A公司完全有理由主张权利，但是却自己放弃选择了不作为，不仅大大增加了经营成本、损害了企业自身的良好声誉，而且直接导致后来“雪上加霜”的艰难形势和危机局面；第二个案例尽管可能是企业在“别无选择、背水一战”的情况下做出的无奈选择——没有选择的选择，但毕竟通过行政复议这一渠道讲事实、摆道理、析法条、辩形势，不仅避免了巨额的经营性罚款支出，而且最重要的是在危急时刻化解了问题和风险、挽救企业于“水火”之中。
　　所以，从A公司的两个案例不难看出，善用法律赋予的行政救济手段有利于维护自身正当权益，也有利于推动行政机关的行政执法水平的提高。事实证明，近年来海关等行政机关的执法理念不断提升、执法水平不断提高，很多不恰当、不适当的行政处罚决定都能够在复议和诉讼环节得到纠正和调整，“事后打击报复”、“官老爷独大”、对企业合理诉求“不管、不顾、不问”的现象也已经很少发生了，合法企业通过救济手段维护自身正当权益的整体法治环境得到很大改善。
　　综上所述，我们建议进出口企业通过以下途径恰当地、适当地利用复议、诉讼等救济手段：首先是提高遵纪守法的意识、从日常关务管理基础工作做起，整体提高进出口业务的守法合规程度，在充分守法的基础上寻求最大便利；其次是出现问题、困难甚至被处罚时，除了正当、充分、理性的交流沟通外，可以寻求适当的救济手段改变不利局面；第三是充分利用咨询公司、律师事务所等第三方机构的专长、资源和优势，协助实现自身合理诉求。